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制度型开放是自贸试验区最大时代特征

2021-06-21 10:30:37 来源:国际金融报 作者:

2020年11月12日,习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上再次提出:“深入推进高水平制度型开放,增创国际合作和竞争新优势。”

党的十九届四中全会对“建设更高水平开放型经济新体制”进行了重要部署,强调“健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度,推动规则、规制、管理、标准等制度型开放”。制度型开放的范畴体现了开放内容和开放实践的新境界和新高度,标志着我国对外开放由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。制度型开放是自贸试验区的最大时代特征。

制度型开放是必然选择

目前,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,对外开放也向更高水平、更高层次迈进。推进制度型开放,主动对标和对接国际先进的市场规则体系,形成与国际贸易和投资通行规则相衔接、规范透明的基本制度体系和监管模式,是建设更高水平开放型经济的重要支撑,也是自贸试验区进一步对外开放的必然选择。

第一,自贸试验区制度型开放程度决定了其商品和要素流动型开放的范围与水平。随着我国贸易投资自由化、便利化水平的持续提升,商品以及部分要素已基本实现自由流动。然而,自贸试验区的部分交易制度、规则仍与国际通行规则存在较大的差异,制约了其对外开放的进一步深化,亟待由商品和要素流动型开放向制度型开放延伸。推动自贸试验区制度型开放,融入世界各国普遍接受的贸易与投资规则体系,才能进一步扩大商品和要素流动型开放的范围并提升开放水平。

第二,自贸试验区制度型开放是构建“双循环”新发展格局的必然要求。自贸试验区通过深化供给侧改革、推进科技创新和制度创新“双轮驱动”、增强发展协同性等方面促进国内大循环,并作为全面开放新引擎,以管理模式改革、营商环境优化等推动国际循环,是链接双循环的重点节点,也是构建发展新格局的重要载体。通过自贸试验区的制度型开放,系统性构建高水平开放型经济新体制,巩固并强化已有的对外开放新成果,构筑制度层面新的竞争优势、形成新的制度开放红利,对进一步加快形成新发展格局具有重要意义。

第三,自贸试验区制度型开放是顺应国际经济形势变化的客观要求。当前国际政治经济正经历百年未有之大变局,个别发达国家高举贸易保护主义和单边主义大旗,蓄意破坏wto等多边贸易规则,导致商品和要素流动不畅,严重威胁世界经济的稳定和发展。推动自贸试验区规则、规制、管理、标准等制度型开放,并将制度型开放的成果由边境措施向边境内措施延伸,化被动为主动、缓和紧张的外部压力,同时也能够以中国自身改革示范推动全球经济规则的完善。

需久久为功

党的十八大以来,我国加快实施自由贸易区战略,不断探索更高层次的对外开放。“十三五”期间,我国自贸试验区布局进一步优化,历经五次扩容,基本形成了21个覆盖东西南北中的境内自贸试验区网络。自贸试验区自建设开始就强调对标国际先进规则,以制度创新为核心,具有制度型开放的时代特征。“十三五”时期自贸试验区探索形成173项制度创新成果向全国复制推广,“制度良种”累计达到了260项,为全国制度型开放作出了重大贡献,进一步提升了各地的开放水平、行政效率、发展动能和经济活力。最近一轮扩容过程中,自贸试验区制度创新功能再升级,在已有自贸区成功经验的基础上,围绕贸易、金融、监管等方面提出了各具特色的改革试点任务,进一步突出制度型开放,增强自贸试验区对我国制度型开放的引领作用。

然而,从运作实践来看,自贸试验区制度型开放仍存在一些短板。第一,自贸试验区改革创新主要围绕货物贸易展开,相关制度创新仍以程序性创新和便利化创新为主,与国际高水平规则、规制、标准的衔接力度仍远远不够。第二,外汇管制尚未有实质性的开放措施,自贸试验区内金融交易主协议、终止净额结算等制度仍与国际规则存在较大差异,跨境资本流动方面也还未有突破性进展。第三,自贸试验区自主改革创新权限不高,相关制度经验的复制推广仍缺乏有利的政策实施环境,存在配套措施无法衔接、协调机制不完善等问题,制度型开放亟待更高的改革权限作为保障。第四,自贸试验区与已有管理区划协调性不够,自身也缺乏有效的激励机制与考核机制,在一定程度上制约了自贸试验区管委会的协调能力与统筹能力,不利于制度型开放的推进。

要系统思考、统筹规划

第一,加强国家层面制度型开放的系统性顶层设计。自贸试验区制度型开放离不开国家层面的顶层设计支持。目前,自贸试验区的制度创新主要采用“自下而上”的思路,且主要针对货物贸易领域。各自贸试验区差异化程度不高,制度创新存在重叠、力量分散,在金融开放等关键领域的制度创新仍相对不足,亟需国家层面统一、协调的系统性顶层设计。从国家层面成立制度性开放设计改革小组,研究并构建制度型开放的思路框架,以更大的改革决心支持各自贸试验区结合自身的战略定位和资源特点,围绕特色产业领域开放发展来进行制度创新。

第二,围绕国际通行规则,加快完善我国经济法律法规体系。加快研究自贸试验区内现行规则、国内相关法律法规与国际通行做法存在的不一致之处,特别是金融等服务业领域法律法规可能存在的不相符甚至矛盾的部分。在此基础上要加快清理和修订现有行业指引、行政法规中与国际惯例不一致的规定,为自贸试验区制度型开放创造良好的环境土壤;针对破产法、外商投资法、外汇管制相关法律等国内法中阻碍进一步对外开放的内容,可先通过制定法律修正草案的方式,允许自贸试验区试行国际规则,并择机在全国范围内推广,取得预期成效后可进一步提请全国人大常委会进行最终审议,将修正案草案上升至法律层面。

第三,自贸试验区与“一带一路”建设互促发展,积极主动参与国际规则制定与完善。“一带一路”共商共建共享的治理原则是对现有国际经贸规则的补充与创新。应坚持自贸试验区制度开放与“一带一路”建设互促发展:一方面,依托“一带一路”,积极参与国际规则的制定与完善,在维护多边贸易体制核心价值、保障发展中成员发展利益、遵循协商一致决策机制的基础上,推动形成更加透明、包容、平衡的现代化多边规则体系;另一方面,在自贸试验区积极主动拥抱并率先试行“一带一路”制度创新成果,反过来推动“一带一路”建设的发展。

第四,处理好自贸试验区制度型开放与风险的关系,守住风险底线。在进一步推进自贸试验区制度型开放的同时,应守住风险底线,确保不引发大的系统性风险。一方面,系统研究自贸试验区各项制度型开放措施可能带来的风险,构建相应模型“试风险”、“测压力”,在守住风险底线的同时不断加大制度型开放的测试力度;另一方面,加强风险防控体系建设,积极探索建立更加有效的国家经济安全审查制度,加强对大规模短期资本跨境流动的监测和管理,强化部门间协同联动监管和风险防控能力,织好织牢高水平开放“安全网”。

本文作者:

殷林森 上海立信会计金融学院 

吕大永 上海立信会计金融学院 

李湛    上海社会科学院

《 国际金融报 》( 2021年06月21日 第03 版)