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“宏观政策跨周期调节”护航中国经济

2021-08-09 15:55:26 来源: 作者:张锐

中国市场学会理事、经济学教授  张锐

图虫创意 图

日前召开的中共中央政治局会议强调“要做好宏观政策跨周期调节”。作为顶层设计政策运动的主线方向,“宏观政策跨周期调节”不仅仅是理论上的重要创新,更是当下与未来中国经济可持续发展与高质量增长的客观需求,其所造就的将是国民经济能够行稳致远的战略定力与厚实能量。

“跨周期调节”的说法首次出现于一年前的中央政治局会议,而且同样是在布局2020下半年经济工作的基础上提出,并在当年年底写进了“十四五”规划之中。回望过去一年多的时间,受到新冠疫情侵扰的中国经济率先开启复工、复产的艰难过程,不仅去年以唯一经济正增长的国家姿态傲立全球,今年上半年以gdp实现12.7%的超常增速再次令世界瞩目。目前来看,我国经济增长已步入常态化进程,实际产出水平基本回到长期增长趋势线,企业绩效、居民就业、政府收入全面改善,市场预期和信心明显提升。可以说,与一年前相比,此时重提与强调“宏观政策跨周期调节”更有底气,执行与推行起来更有把握。

更为重要的是,持续多年的供给侧结构性改革已经使微观产能结构与服务供给能力显著优化,不间断的严厉整顿也有效挤出与清理了金融系统的各种风险,同时在“房住不炒”理念基础上构建出了房地产调控的长效机制。尤其是,我们还健全了货币政策和宏观审慎政策的双支柱调控框架,从而建构起了隔离系统性金融风险的“防火墙”。财政政策方面,去年微调之后的赤字率在今年保持稳定,而且受益于经济的稳健与高质量增长的支撑,未来大幅波动的可能性极小。与此同时,地方政府债券发行尤其是专项债券发行在适度扩容中有条不紊地展开,中国政府负债率大大低于国际平均水平,包括企业与居民部门在内的宏观杠杆率也趋于平稳。所有这一切都为实质性地启动与推进“跨周期调节”创造了良好的制度环境。

“跨周期调节”所指向的背景就是传统经济周期之上的环境因素已经发生变化,宏观政策框架所必须面对的是中长期问题。一方面,世界格局发生重大调整,特别是中美关系出现重大变化,强权政治和逆全球化冲击与扭曲着国际经济贸易的正常秩序与节奏,大国之间传统的对话机制所产生的作用较为式微,国际环境的复杂性使得外部风险对中国经济的影响可能日渐突出;另一方面,我国经济正处于转向高质量增长的重要转型期,而经济社会转型期又往往是风险,特别是系统性风险的易发期,像房地产泡沫、隐性债务、市场垄断、经济结构、人口结构,民众生育、养育与教育等都属于中长期方可稀释与破解的问题,且从方法论的角度看,建立在化解经济短周期波动基础上的传统政策框架已很难奏效,而是需要设计出战略性更高、立意更深远和更具针对性的政策套餐,做好宏观政策跨周期调节。

无疑,“跨周期调节”是相对于“逆周期调节”而言的,后者的理论渊源是20世纪30年代凯恩斯的有效需求不足理论,而且逆周期的需求管理政策长期以来成为世界各国普遍奉行的宏观调控圭臬而广而推之。就我国来说,也围绕着逆周期调节建立起了比较完善的宏观调控体系,相应的政策工具也日渐丰富,因此,无论是应对20世纪90年代的亚洲金融危机,还是2008年国际金融危机,抑或是新冠肺炎疫情的影响,我国都频繁实施了逆周期调节,而且也的确为经济平稳运行在合理区间起到了明显作用。但是,由于相关的政策力度与边界很难清晰认定与把握,逆周期调节往往不仅会发生对经济“过度干预”的结果,还会出现不少“后遗症”,比如流动性过剩会刺激资产泡沫与引起投机,公共投资过猛会对商业投资形成“挤出效应”等,而这些症状的治理与清除需要宏观政策跨周期调节。

作为政策工具的综合性表达,“跨周期调节”与“逆周期调节”显然存在着明显的区别,其中最重要的就是二者所关注的政策时间轴长和覆盖的空间纬度有所不同。逆周期调节关注眼前,解决短期问题,意味着在经济下行时宏观经济政策放松,经济上行时宏观经济政策收紧,以减轻经济波动幅度。而跨周期调节则放眼于中长期,解决的是更长远问题,意味着政策着力点并不能囿于短周期以及一个周期内的起起伏伏,而是要能够“穿越”经济周期,表现为放松时不过松,收时不过紧,以免出现经济波动与促进持续增长。

与二者所关注的政策目标时间长度不同相对应,“跨周期调节”与“逆周期调节”在政策工具的投放方式与力度方面也有明显差别。一方面,逆周期调节往往是相机抉择,也就是在经济出现波动后的事后施政,因此讲究的是政策工具的灵活与精准,而跨周期调节则是因势利导,也就是在经济出现可能波动情况下的事前决策,突出的是防患于未然。以今年货币政策为例,本来上半年国内经济增长格局非常良好,但鉴于下半年可能出现的减速趋势,央行在前不久实施了降准动作,这就是跨周期调节。另一方面,为抑制经济波动,逆周期调节往往会选择政策的大开大合,力求立竿见影,而出于保证经济增长平稳而持续的目的,跨周期调节的政策实施会表现出微幅、平缓与适度的特征。

还值得注意的是,由于波动源以及所要解决的目标复杂性不同,“逆周期调节”与“跨周期调节”的政策工具集合规模度也不一样。逆周期调节往往面对的是即期与短期扰动因素,攻克目标相对来说比较单一,因此普遍采用的是货币政策与财政政策。但跨周期调节面对的是多重目标和要平衡多方面关系,而且宏观不稳定的来源既有短期的周期因素,也有中长期的结构性因素,因此,问题解决上就须考虑到针对不同问题的政策安排,除了常规的货币政策与财政政策,更多地则是要集合产业政策、环境政策以及区域协调政策等多种政策工具并且彼此需要有机衔接与联动,在结构性改革中实现政策目标软着陆。

当然,“逆周期调节”与“跨周期调节”绝对不是此消彼长的对立关系,相反二者之间存在着必然的有机关联。一方面,不防微杜渐,该出手时不果断决断,短期的波动容易演化为长期的破坏力,因此,跨周期调节不仅不能否定和取代逆周期调节,而是需要后者及时而快捷的修正与复位作用;另一方面,未雨绸缪固然能够体现出对经济大势的前瞻性与断定力,但不少时候因情势倒逼也会出现资源错配,后续的跨周期调节就必然展示出对逆周期调节的补缺和完善作用,比如金融危机期间我国曾推出大规模的财政和货币刺激政策,在带来经济快速企稳的同时,也产生诸如产能过剩、僵尸企业等后遗症,这种情况必须通过供给侧结构性改革的跨周期调节途径来解决。故此,在处理“跨周期调节”与“逆周期调节”关系问题上,必须避免将短期与中长期、周期波动与结构性问题,宏观调控与改革创新完全对立起来。

综上,立足于跨周期调节的未来逻辑主线,宏观政策的推进与运动应当体现如下基本轨迹:一方面,须充分发挥国家发展规划战略导向功能,通过健全以国家发展规划为战略导向的宏观经济治理体系,加强中长期、跨周期宏观经济政策预研,用中长期规划引领经济社会发展,增强国家发展规划对宏观经济政策的引导和统筹功能,实现宏观经济治理目标和手段有机结合,使得宏观经济政策既有利于当下又惠及长远。另一方面,要营造政策资源的收放空间。我国的政策资源工具相对丰富,但也并非取之不尽,在跨周期设计和调节时需要根据国内外经济形势发展变化为中长期留出合理的政策空间储备和余地,不可在经济出现收缩时一次性将子弹打光,也不能在经济开始好转时猛踩刹车,而是要全力消除政策时滞、增强政策针对性以及疏通政策传路径,最终扩充政策工具的边际递增效能与伸缩弹性。此外,跨周期调节不是推倒重来与另起炉灶,而应是可在现有框架体系基础上的完善和拓展,因此,须保持宏观政策的连续性与稳定性,实际操作过程中不大破大立,也不寻求“急转弯”。

《 国际金融报 》( 2021年08月09日  第03 版)