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行政执法当事人承诺制度令投资者保护更进一步

2021-12-02 16:28:03 来源:国际金融报 作者:​熊锦秋

近日,国务院正式发布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》,同时配套制度《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定》、《证券期货行政执法当事人承诺金管理办法》也开始征求意见。笔者认为,实施证券期货行政执法当事人承诺制度(下称“承诺制度”)有利于投资者保护。

所谓承诺制度,是指证监机构对涉嫌违法行为调查期间,被调查的当事人承诺纠正涉嫌违法行为、赔偿有关投资者损失、消除损害或不良影响并经证监机构认可,当事人履行承诺后证监机构终止案件调查的行政执法方式。

承诺制度脱胎于行政和解制度。2015年《行政和解试点实施办法》出台,试点期间证监会积累了一定的行政和解工作经验。2020年新《证券法》第171条规定了与上述承诺制度相似内容,同时授权国务院规定具体办法。此次发布承诺制度正是为了落实《证券法》规定。

在笔者看来,承诺制度或间接实现一大功能,将行政罚没款用于补偿投资者。如果涉嫌违法案件按正常程序调查,当事人或将被证监部门予以行政处罚,但罚完之后就可能无力履行民事赔偿,或即便有赔偿能力但有些投资者碍于诉讼成本而未索赔,且行政罚没款又难见用于投资者民事赔偿,因此利益受损投资者往往难以获赔。

而当事人若走承诺制度这个渠道,当事人与证监部门签署承诺认可协议并交纳承诺金后,证监部门对当事人涉嫌实施的同一个违法行为不再重新调查。也就是说,针对涉嫌违法行为,行政罚没款不再有了代之为承诺金,将来利益受损投资者可向承诺金管理机构申请合理赔偿。

显然,承诺制度有利于投资者保护,增强投资者获得感。另外,在承诺制度中,可以免去证监部门漫长复杂调查时间,而涉嫌违法当事人履行承诺意愿应该比较急迫,履行速度应该比较快,因此其监管实效值得期待。

目前承诺制度的适用范围通过“负面清单 正面清单”来框定。比如负面清单中包括“涉嫌证券期货违法行为情节严重且社会影响恶劣”等情形,这些案例理将一查到底,行政责任和民事责任一个都不能少。正面清单中则包括“案件事实尚难完全明确、案件法律适用尚难完全明确、适用承诺制度可及时有效地赔偿投资者损失”等情形,存在这些情形且不存在负面清单情形的,可适用承诺制度。

应该说,承诺制度不仅对投资者有利,对涉嫌违法当事人同样有利,因为免除了行政责任,假若承诺制度过度铺开,也可能让部分违法者逃脱应有的严厉惩罚。因此,选好承诺制度适用案件关系到其实施效果。为此,笔者建议,强化审核办公室、案件调查部门、案件审理部门之间相互协同,确保适用案例符合相关规定。同时对稽查历史时间长、投资者急切等待利益补偿、涉嫌违法情节和后果又不大严重的案例,可优先考虑适用承诺制度。

如何确定承诺金数额也非常重要。笔者建议,承诺金数额的确定,应该在“行政处罚金额”与“投资者损失”之中,以“孰高”原则来选择,同时应有一定比例富裕,当然当事人可将已赔投资者名单及金额提交证监部门,证监部门可核减承诺金数额。

目前投资者要从承诺金中获得补偿似乎需提出申请,而承诺金没有用完就需上缴国库。笔者建议,应借鉴中国特色证券集体诉讼相关机制,既然当初测算承诺金数额时需要确定受偿投资者范围及金额大小,那么承诺金管理机构或可按名单将赔偿直接拨付投资者证券交易资金账户。(作者系财经评论员)