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行政执法,如何一次到位

2021-12-20 14:22:07 来源:浙江日报 作者:万笑影 肖未

国务院日前印发的《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》明确提出,复制推广“综合查一次”经验,探索推行多个行政机关同一时间、针对同一执法对象开展联合检查、调查,防止执法扰民。

什么是“综合查一次”?2018年3月,为破解综合执法领域交叉执法、多头执法、重复执法、随意检查等问题,嘉兴对原来多部门多频次执法检查进行有效整合,由多部门协同,在多领域同步,对同一对象开展“一张清单”“全科模式”的部门内综合执法检查和部门间联合执法检查,以实现“进一次门,查多件事”,这种检查模式被称为“综合查一次”。2019年,该模式被写进省委、省政府印发的《关于深化综合行政执法改革的实施意见》,探索成果获评2020年度浙江省改革创新优秀实践案例,并在全省推广。

经过3年多的实践探索,嘉兴市综合行政执法局对“综合查一次”不断迭代升级,摸索出以百姓需求为基础的全域场景化清单、“双随机一公开”抽查反馈机制、事先告知制度等。特别是今年6月建立的“综合查一次”应用,实现了从预警管理到评价反馈的执法监管“一件事”全流程闭环。升级针对哪些痛点难点?是怎么解决的?成效如何?日前,记者走进嘉兴综合行政执法系统,探索行政执法一次到位的奥秘。

多跨整合

一次进门,查多个问题

冬日午后,老平湖饭店老板陈兴富看着前台上摆放整齐的垃圾收运记录,突然意识到,距离上一次专项执法检查,已经有大半年时间了。

在他的记忆中,印象最深的一次检查,是在2018年8月底,因烟道破损油烟污染被人投诉,平湖市综合行政执法局、市场监管局和生态环境局等部门联合上门检查。

“以前,哪怕是针对同一件事检查,都是‘今天你来,明天他来’,不但耗费精力,而且检查标准也不一样,刚执行了前一个执法部门的要求,后一个执法部门又提出了新要求。”陈兴富告诉记者,3年多前的那次检查却不一样,不但相关部门拿着同一张检查清单一起来了,还帮饭店做了一次“全身体检”,涉及生活垃圾分类、消防、排水、从业人员卫生等多个方面问题。

让陈兴富感觉不一样的这种检查模式,正是嘉兴率先在执法检查模式改革上试水的“综合查一次”。为破解综合执法领域受检频次高、执法检查人数少、综合执法定位难等问题,嘉兴探索在安全生产、规划建设、国土资源、环境保护等7个领域实施“进一次门,查多件事”,后逐渐推广至所有相关领域。

“这次改革,并不是凭空想象,而是积累了一定基础的。”嘉兴市综合行政执法局综合执法处处长黄雪林告诉记者,作为我省综合行政执法第一轮改革的两个试点市之一,当时嘉兴通过5年的改革实践,已成为全省改革划转领域最广、划转事项最多的地区,并在全省率先实现了镇街执法机构全覆盖。“这些都为这种多跨整合式检查提供了条件。”

对于陈兴富来说,“综合查一次”带来的惊喜还有很多。2019年6月,打算把餐馆从人民路搬至南河头历史文化街区的他,在装修新饭店时,主动联系了之前来检查过的一名执法人员,请求对油烟净化装置的安放位置、应急照明设施是否达到要求等查漏补缺。

经过这次“全科预查”,老平湖饭店再也没有因这些问题被投诉而受到行政执法检查。在平湖市综合行政执法局的检查记录里,这家饭店从2019年9月底新店开业到如今,只接受过两次例行检查,分别是2020年10月初的年度综合检查和2021年4月底的餐饮业“综合查一次”检查。

4月底那次检查的前一天,陈兴富手机短信收到了《餐饮业“综合查一次”执法检查通知书》,不仅告知了检查时间和配合检查的相关要求,还提示准备好相关资料。而在他的惯性思维里,检查大多是突击的,提前通知就像“泄露了考题一样”。

“就是要所有人都准备。”黄雪林笑着说,因为执法检查人数有限,不可能对所有餐馆进行检查,只能在检查当天,以同一年度对同一市场主体原则上不超过2次抽查为基础(有多次被举报记录、列入经营异常名录等情况的除外),随机选取抽查对象和检查人员。“所有餐馆在收到消息后,都会自我检查一下,以防被抽到后查出问题。这样,就相当于全市餐馆都查了一遍。”

智能预警

一个标准,解群众所需

蔡坤是嘉善县一家运输公司的老板,上个月底,他收到了一份县综合行政执法局发出的处罚决定书,罚款5000元。

原来,10多天前,来自县综合行政执法局、建设局、交通局的6名执法人员,抽查了人民大道旁的一个建筑工地,发现附近有几辆工程车在运输土方时,未采取密闭或者其他措施防止物料遗撒,其中就有蔡坤公司的车辆。于是,依据《中华人民共和国大气污染防治法》,执法人员决定对其进行立案查处。

看着手里的立案通知书,连连感叹“不能心存侥幸”的蔡坤不知道,戳破他不易被发现幻想的“利器”,就是由嘉兴市综合行政执法局打造的“综合查一次”应用。这个聚焦多跨协同流程复杂、检查计划来源单一、自由裁量权重较大等难点痛点的数字化行政执法联合指挥系统,有一个很重要的功能:智能预警。

“这个系统打通32个行政执法部门的数据,梳理出民生、安全、秩序、服务、公益、环境六大类,涵盖儿童游乐园、危化品运输、农贸市场及周边环境等60个多跨协同场景,并累计生成了1156个检查事项。”嘉兴市综合行政执法局信息指挥中心副主任陆琦介绍,系统抓取12345、信访投诉等九大数源系统中老百姓投诉较多的事项后,会自动与这些检查事项进行对比,并智能分析生成“红黄绿”三色预警。

蔡坤公司的车辆被查,就源于近期群众对工地扬尘、夜间施工等投诉较多。经过系统自动预警,建筑工地及周边环境场景自动跳出了中风险黄色预警,根据自动生成的执法计划,触发了本次检查。更智能的是,在执法人员添加检查任务后,系统还会一键生成检查清单,明确建筑工地及周边环境场景涉及到的检查部门和相应的检查事项,并自动派发给相关部门,有效避免随意查、重复查。

仔细分析整个流程不难发现,除了技术手段的突破,实现数字化智能化还有一个关键因素——多跨协同场景和检查事项。

“以前开展某一项具体检查时,各县(市、区)列出来的清单经常不一样。”嘉兴市综合行政执法局法制宣传处处长胡利刚介绍,为了筛选并统一标准,今年4月,局里从老百姓最关心的“一件事”入手,梳理出60个需求侧“一件事”场景,再据此摸排各条线的清单事项,累计确定了1156项。

以建筑工地及周边环境场景为例,他们先确定了该场景与住建、综合执法、消防、质监、卫健、人防、人社、自然资源有关,再从这些部门的权力事项库中挑选出与建筑工地相关的事项,共计103个。

“最难的,还是事项梳理确定这个阶段。”胡利刚告诉记者,仅研讨会就开了20多次,日常征求相关部门意见更是数不胜数。“最后,我们结合投诉数据以及相关法律依据,划分出工地安全、特种设备两大类,并筛选出是否取得安全生产许可证并符合相应资质、建筑起重机械使用单位是否指定专职设备管理人员进行现场监督检查等12项检查内容。而其他综合性事项则按照条线分别落实到各个部门,共筛选出9项。”

“过去是行政执法部门想查什么查什么,现在是老百姓需要什么查什么。”胡利刚认为,从供给侧“一件事”转变为需求侧“一件事”,让执法更有针对性,也更有效率。

整体政府

一体协同,大综合联动

在嘉兴市综合行政执法局副局长郑栋良看来,无论是“进一次门,查多件事”,还是需求侧“一件事”场景搭建,都是整体政府理念的体现。“只有站在这个高度去思考谋划,推动‘综合查一次’走深走实,对行政执法进行结构性、体制性、机制性重塑,构建跨部门、跨领域、跨层级优化执法协同机制,才能真正助推嘉兴‘大综合一体化’行政执法改革。”

2021年世界互联网大会乌镇峰会召开前夕,桐乡市综合行政执法局乌镇分局联合乌镇镇政府以及市商务局、文旅局、市场监管局、消防等相关部门,对辖区内乌镇车站以及周边开展“综合查一次”行动。

指挥这次行动的,是桐乡市今年新成立的一个机构——行政执法指挥中心。作为统筹协调全市行政执法工作的专门机构,该中心由常务副市长担任指挥长,分管副市长担任副指挥长,全市31个执法主体、11个镇街均为指挥中心成员单位。

“这次行动不仅检查部门涉及县乡两级,且检查领域涵盖车站周边、店招店牌、餐饮服务等多个‘一件事’场景。由指挥中心统一协调和调度,可以最大限度提升运行效率。”桐乡市综合行政执法局副局长徐琨介绍,当天,22名来自各个部门的执法人员根据统一指挥,一起梳理了需检查的所有项目清单,再逐一到现场核实查看,共针对遛犬不牵狗绳行为、车辆违规停放占用消防通道等现象发放限改通知书。

“这是嘉兴在‘大综合一体化’行政执法改革上的又一次探索,也是‘综合查一次’进入深入推进阶段的一种体现。”嘉兴学院文法学院副院长童建华认为,从“多部门联合执法”向“整体政府行政执法”的转变,将更大范围整合执法职责、优化配置执法资源。健全执法协同机制,也能在一定程度上助力政府管理从分散走向集中,从碎片走向整体。

对此,家住嘉善县姚庄镇的贺平也深有体会。去年底,他收到了一份由县综合行政执法局发出的调查通知书,有人举报其在姚庄镇和苏州吴江区黎里镇交界处违规占用并硬化土地。现场勘查那天,原本以为因涉及两个省要跑好几趟的贺平却发现,不仅嘉善县自然资源和规划局、综合行政执法局的执法人员准时到场,来自吴江区相同部门的执法人员也“携手”而来。现场,两个地区的执法人员勘查了各自辖区内的违规占用土地,综合考虑面积大小、当事人执行能力等各方面因素后,一起明确了物品清理完毕和恢复硬化土地原貌的时间。

贺平的惊讶,其实就是整体政府理念的一次体现。“在老百姓眼里,不管哪个地方的部门来查,还是哪个部门的执法人员来查,都代表着政府。”嘉善县综合行政执法局副局长王亚峰介绍,为了加强行政执法对交界处的一体协同,上海青浦区、苏州吴江区和嘉善县三地综合行政执法部门,不但联合建立了统一标准、统一监测、统一执法协同机制,签订的《毗邻区域共同管辖执法协议》还赋予了共同执法检查权限。

“打破界限,实现功能整合、结构重构和行政系统一体化,已成为行政执法改革的必然趋势。”郑栋良介绍,日前,省十三届人大常委会第三十二次会议审议通过的《浙江省综合行政执法条例》规定,县级以上人民政府统一领导本行政区域行政执法工作,深化综合行政执法改革,构建监管全覆盖、执法全闭环的“大综合一体化”行政执法体系。“嘉兴先行先试的‘综合查一次’改革,就是在构建全链条监管体系上的一次有益尝试,我们也将继续探索,努力为构建‘大综合一体化’行政执法改革贡献经验。”郑栋良说。

(文中陈兴富、蔡坤、贺平均为化名)